地方财政人士呼吁重启PPP

(图片来源:视觉中国)

经济观察报记者杜涛从年初到现在,PPP(政府与社会资本合作)已经暂停了接近三个季度,财政部PPP中心官方网站目前已经不再更新。

PPP是一种政府与社会资本合作的项目运作模式,此前广泛应用于公共基础设施中。在过去的近十年里,中国大规模推动和采用了PPP模式进行公共项目合作。然而,由于在去年PPP审计工作中出现的一些行业问题,这种模式暂被政策层叫停。随着时间的推移,PPP发力在基建领域的地位逐渐被专项债所取代,专项债成为目前主要的融资方式,PPP模式逐渐萎缩甚至退出。

尽管专项债可以替代PPP的部分功能,但一些地方财政人士也认为PPP模式有难以替代的价值,并希望能够重启PPP,和专项债一并成为地方投融资的两个支柱模式。

9月14日,南方某地级市财政部门PPP负责人李歌对经济观察报表示:“PPP更具市场经济属性,专项债更具计划性。相较于专项债和传统的政府投资相比,PPP在整体上是一种更为精细和高效的模式。 ”

李歌对经济观察报表示:“专项债相比PPP模式具有以下优势:首先,专项债在政策层面的支持度较高,风险较低,操作相对PPP模式更为简单;其次,专项债的决策主要由省区级财政部门做出,政府信用更强大,获取资金的方式更为直接,其融资成本也相对更低。相比之下,PPP模式需要社会资本代替政府向银行等金融机构进行融资,过程相对漫长,且融资成本较高。”

但李歌认为,在当前传统政府投资依然不足的情况下,仅依赖于专项债这一单一渠道无法充分体现政府投资的效率,而通过PPP和专项债相结合的方式,可以实现更为平衡、互补的投资模式。“当然,政府应根据实际情况量力而行,充分考虑政府财政能力并据此确定投资规模,才是解决当前政府债务高企的唯一途径。”

PPP的问题与认识误区

PPP的问题从2017年已初现端倪。

当年11月,财政部印发通知,对政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理进行了规范。在此之后,PPP经历了多轮整改,直到2022年,审计署在18省PPP审计报告列举了PPP中出现的违规行为和问题。

2023年6月26日,审计署发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《报告》)提到,抽查了18个省市本级及187个地区的408个PPP项目,计划总投资1.53万亿元。

审计署发现,部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。

李歌向记者表示:“本轮PPP审计揭示了在实际操作过程中出现的一系列问题。首先,实施方案编制的准确性不足,特别是对于运营期使用者付费部分存在一定的困难。其次,财政承受能力控制方面存在偏差,每年财政一般公共预算支出与预测增长率等基础数据有偏差。”

此外,在PPP实际操作中,还存在建设期资本金部分项目未能及时到位,项目结算超概算、建设审批程序缺失及前后失序,未及时开展竣工决算;财政部PPP信息管理平台上公开的信息不完整;PPP项目绩效管理方面有一定错漏和宽松,以及政府方未能足额履约付费,影响政府信用等问题。

李歌认为,“由于PPP模式涉及建设期与运营期两个阶段的全寿命周期,因此出现的问题相对较多,其中很多问题是项目建设的常见问题,但目前小问题不断积累,给人的感觉是PPP模式问题层出不穷,造成了很大的负面影响。”“上述问题中,最后的政府方未能履约付费是核心问题。”李歌指出,它暴露了政府近年来财政收入增长停滞的现状,以及财政预算执行力弱等问题。也就是说,现有的项目已经没有足够的资金来偿还债务,更不用说采用PPP模式的新项目了。这对政府的信誉和基础设施建设投资产生了很大影响。目前,政府只能依靠专项债务来支撑局面。

作为此前基础建设主要融资方式之一,尽管PPP在实际操作过程中出现很多不合规操作,但李歌依然认为,在方向上,PPP模式没有大的问题。

李歌说:“首先,对于PPP的定位存在一个误区。人们普遍认为PPP是政府和社会资本的合作,而社会资本应该来自民营资本。然而,这种观念忽略了政府投资项目的本质属性。实际上,政府投资项目主要是无收益的路桥房建等基础设施项目,而有收益的公共服务项目较少。其次,有人认为PPP大多是政府付费项目,涉及政府付费类是政府隐性债务项目,但这种逻辑是站不住脚的。”“我认为PPP项目大多数接近一般债(无收益)项目。”李歌表示,对于超出自身财力的问题,如果并非刻意在编制财政承受能力报告时故意为之,而是由于列入财政预算后,政府无钱支付所导致,这属于政府对财政预算强力执行性的问题,那么就与PPP模式本身无关。

难以替代的PPP

多位财政人士认为,尽管专项债发挥了巨大的作用,但相对而言,PPP仍有其难以替代性。

李歌说,相比专项债,PPP具有以下优势:首先,PPP实施方案的测算更加具体和真实。由于PPP实施方案旨在指导PPP全过程中的工作和费用,涉及社会资本与政府权利义务的划分,因此需要尽可能准确。如果测算结果与实际情况相差较大,可能会给今后的工作带来纠纷。但是,专项债仅仅是为了发行过程而设计的,不涉及各方的具体利益。因此,专项债的发行过程结束后就结束了,甚至可能会出现为了发行通过而过高估计收益倍数的情况,导致真实性和可靠性较差。

与PPP交付流程不同,一些专项债项目在开始施工或进度缓慢的阶段,甚至有些项目还未开工,就需要按照专项债的管理要求立即拨款,这也导致了资金提前拨付、资金闲置乃至挪用到其他项目的问题,而PPP模式本身的构架却可以有效防止这种问题的出现。

李歌还认为,PPP模式实现了项目全寿命周期管理,其精细化管理难度是专项债无法比拟的。在PPP模式下,建设期资金利息成本可以约定由社会资本方承担,这种模式的出发点有利于发挥社会资本的优势和效率,从建设成本总额控制、运营期运维成本的控制到使用者付费等环节的推进,多方面推进了精细化管理。在这种模式下,社会资本方和政府方都有权利和义务及时参与,使费用的控制始终处于一个可控范围内。而专项债则只关注项目的发债和还债两端,中间的过程并未参与,因此费用的控制不在其考虑范围之内。“PPP模式主要是以社会资本为主体的项目核算制度,资金基本不通过平台公司,这彻底断绝了平台公司的融资功能,明确了政府与平台企业之间的经济关系,避免了隐性债务的产生,更有利于平台公司改革成为自负盈亏的现代企业。”李歌称,相比之下,专项债只有部分资金有财政预算(为财政显性债务),其他方面还需要进一步推动平台公司改革以满足政策要求。

李歌认为,包括PPP和专项债在内,这些方式对于地方政府能够发挥出非常大的作用,尤其是在政府投资不足的情况下更是如此。“PPP模式在本质上与政府债券类似,是政府在传统投资(使用政府财力)之外的两个重要手段,是在政府当前财力不足的情况下对传统政府投资的有益补充,对拉动经济发展三驾马车中的政府投资具有很大的积极作用,同时在疫情期间对于稳定经济、投资和民生也起到了很大的作用。”李歌说,然而,有利也有弊,两种模式都是在透支未来的钱,并需要在未来偿还,花钱固然很愉快,但还钱却很痛苦。

因此,他建议,“财政部门需要加强财政预算的约束,想方设法加强财源建设,切实增加财政收入。此外,各级政府领导也需要进一步加强对本级政府财政收支平衡的关注。”

(文中李歌系化名)

杜涛经济观察报部门主任

财税与环保新闻部主任长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。