【环时深度】给“穷人”发福利，为什么在印度引发骚乱？

原标题：【环时深度】给“穷人”发福利，为什么在印度引发骚乱？

【环球时报驻印度特约记者 丁卓 环球时报记者 苑基荣】印度东北部曼尼普尔邦多地5月初爆发的大规模暴力事件，竟然与这个人口众多、政治生态复杂、宗教种姓纷杂的国家独立以来推出的福利救济制度有直接的关系。触发骚乱的导火索是该邦主体民族梅泰族多次向政府要求“表列部落”地位未果。近些年来，不仅是印度中央政府，许多邦一级的地方执政党也实行更优厚的福利政策和直接补贴。客观说，这些福利救济政策和带有经济平民主义性质的帮扶措施既是印度决策者基于国情的选择，也是政党政治的需要。但这样的做法，不仅增加了财政支出，还导致了持续不断的族群冲突和社会矛盾。

从为了公平到“新的不公平”

1947年印度独立后，在“贱民”出身的民权领袖安贝德卡尔的不懈努力和抗争下，印度政府开始对“贱民”和边远部落实行“预留政策”，即在政府、国企、高校为相对弱势族群预留一定名额。因这些族群在宪法中附表列名，因而被称为“表列种姓”和“表列部落”。

在印度高校，《环球时报》记者确实遇到过不少因预留政策而改变自身命运的来自“弱势阶层”的大学生。某种程度上，这为促进印度的社会公平和均衡发展起到积极作用。举例来说，长期以来，印度医学界基本被高种姓垄断，因此，多招录落后地区低种姓学生有利于医疗资源的平衡和公平，受到低种姓和中下层民众的支持。但记得10多年前，也有高种姓印度人向记者抱怨说，按照规定，印度理工学院、印度管理学院等高校低种姓学生入学的预留名额要从原来的22.5%提高到49.5%，其他20所大学提高到27%，而这样的政策挤占了他们的名额，更重要的是造成社会上新的不公平。记者近日在印度媒体报道中看到一篇报道说，一个报考古吉拉特邦政府职位的女孩分数很高，但因预留制度落选，比她成绩差很多的低种姓都被录取，这让她非常伤心。相关分析说，围绕类似的福利救济制度，印度社会各阶层论战和斗争已持续数十年，不仅引发各种冲突，造成社会的分化和撕裂，还耗费了大量的公共资源。

中国现代国际关系研究院南亚研究所所长胡仕胜告诉《环球时报》记者，印度的社会结构分层并非沿着收入层级来划分，而是具有种姓、族群、宗教教派等多个划分标准。印度政府针对特定人群提供的一些优惠待遇，如对表列种姓、表列部落、“其他落后阶层”以及“经济落后群体”提供预留制。据介绍，印度平民主义经济发展主要有两个阶段：上世纪90年代之前，印度政府大力扶持小生产者经济业态（家庭工业、村办工业和小工业），间接补贴为主，以许可证制度为最主要工具，体现为生产预留制（2015年全面消除）；1991年以来，印度政府不断强化福利制度和特别预留制，以直接金钱、就业和机会补贴为主，主要体现为机会预留制。

印度原定每10年举行一次人口普查，2021年因新冠疫情等原因推迟。2011年印度人口统计数据显示，表列种姓人口当时约为2亿人（1951年为5100万，占14.4%），占总人口的16.6%；表列部落人口则集中在一些地处偏远或经济落后的部落，2011年时有1.043亿，占总人口的8.6%（1951年统计时有1900 万，占人口的5.3%）。两者相加，占当时印度总人口的25.2%。其他落后阶层人口更多。印度最高法院1992年曾设定了50%的最高限，即表列种姓、表列部落和其他落后阶层的特留比例不能超过整体的50%。为迎合选民，在邦一级，有些地方试图突破这一比例，但最高法院守住了50%的比例。

1989年4月，拉吉夫·甘地宣布推出贾瓦哈拉尔就业计划，该计划由中央负责80%的用以解决小农就业问题的经费，各邦负担20%。为确保预算，印度财政部还曾建议向高收入人群征收额外税收，以扶助贫苦群众，扩大农村地区的就业机会。该计划的设想是，让一个有着三四千人的大村落，每个家庭至少有一个成员能在附近工厂每年工作50天到100天，并且还要将30%新创造出来的就业机会预留给妇女。但在实际执行中，有大量资金流入承包人或中间人手中，还有缺少专业技术人员和培训等问题，农村贫困人口的就业问题并没有得到很好解决。因为贾瓦哈拉尔就业计划是大选年提出的，因此，一些印度媒体猜测不排除中央执政党有拉穷人选票的动机。

“平民福祉”背后是票选政治

上世纪90年代初，印度拉奥政府为平息一些高种姓人群内心的不满，曾提出增加10%的预留名额给高种姓中的贫困人群的构想，结果在许多地方引发种姓冲突和骚乱。此外，一些邦为壮大自己的群众基础，还开始扩大预留比例。此举也引来一片“预留比例过高会扼杀竞争力，使民主制度丧失活力”的指责声。

自上世纪90年代以来，中高种姓群体认为扶助非弱势群体福利政策是“反向歧视政策”，经常举行全国性罢工、罢课、罢市，甚至有过激者以自焚抗议。2015年8月，印度莫迪的家乡古吉拉特邦发生大骚乱，有50万人参与的上街示威升级为“打砸抢烧”，并造成至少10人死亡。事件的起因是该邦人口众多、相对富裕并垄断宝石和石化等行业的帕特尔人不满政府过于偏袒和照顾低种姓阶层和穷人，要求将他们也列入“其他落后阶层”。因古吉拉特邦的预留名额比例已达到印度最高法院规定的50%上限，因此，一些对就业和教育现状不满的帕特尔人就在邦政府拒绝他们的要求后上街抗议。莫迪一面下令古吉拉特邦实行宵禁、派维持秩序，一面呼吁民众“保持冷静”，力争通过协商解决问题，因为“骚乱和暴力对谁都没有好处”。

2018年9月，印度北方邦的阿里格尔穆斯林大学准备招生时不给予低种姓学生预留配额，也引来巨大的争议。支持这种倾斜政策的人认为，预留制可以帮助来自弱势群体的学生更好融入社会，但反对者强调“这样做有失公平”。

这些事件表明，预留制度等福利救济政策存在的缺陷以及带来的社会矛盾，也体现出种姓、教派、族群、党派、地方政府、非政府组织（如各种协会、工会、农会等）、大财团以及境外势力等都在侵蚀印度的国家自主性。当利益集团固化时，印度的国家利益就“难被有效代表”。

作为一个人口大国，印度在谋求自身特色的现代化发展模式，也维持了社会最大范围的稳定。在胡仕胜看来，“印度式共同富裕”就是一种低收入水平下的政府对收入再分配政策（包括以工代赈的带薪就业、回归小生产者经济等），以确保政党政治稳定以及社会稳定。经济平民主义政策一头是经济上通过福利补贴政策解决社会中下阶层和弱势群体的基本生存生产问题，如化肥、电力、灌溉补贴这样的基本生产问题；另一头是政治上为精英“贿选”提供法理性支撑，满足精英们的政治追求，从而导致“以眼前政治上的理性”替代或牺牲“长远经济上的理性”。一系列福利救济政策表面上看是为了“平民福祉”，但造成印度特有的票选政治下的竞争性平民主义。

透过印度的平民主义经济，可以关注印度式现代化发展中还存在哪些问题。对人口规模庞大的印度而言，如果缺乏有效就业甚至缺乏就业，适宜劳动人口就必然会要求享受政府更多的福利政策、总想着吃政府救济。政府在无力提供有效且充分的就业机会的情况下，也只有通过政策照顾与福利补贴来维持适宜劳动人口的最基本生存和生产条件，继而导致产业现代化所需的资本积累遭遇窘境。

胡仕胜告诉《环球时报》记者，印度长此以往的话，首先将加重部分民众的社会福利依赖症，当感觉遭遇不公待遇时，在票选政治的催化下就很容易变成政党斗争的话题，甚至演化为街头政治。特别是在选举季，和平的街头政治一旦遇阻，就会迅速演变成暴力的街头政治，这也是曼尼普尔邦近日出现大规模骚乱的根本原因。其次是加重印度政府财政负担，挤占政府生产性投入，特别是政府对交通设施、基础教育、医疗卫生、职业培训等公共产品、公共服务的有效提供。如果缺乏劳动力素质的提升以及支撑制造业发展的软硬基础设施的根本改善，人口资源再丰富，也难以成就盘活“人口红利”。

“印度的镇痛软膏”和“早产的福利主义”

2014年为了大选，印度人民党承诺对“农业增长、农民收入和农村发展给予最高优先”，并承诺执政后提高农产品收购价格，为60岁以上小农、边缘农工提供医疗和农业保险，为农业生产提供最新技术和高产种子等。然而，有些举措并没有得到很好的落实。2018年，莫迪政府宣布推出“国家医疗健康保障计划”，每年为1亿贫困家庭支付重大疾病医疗保险费用。但该计划也被印度反对党说成是“选举噱头”，因预算少等原因实际效果会很有限。

一些国际舆论还将印度经济平民主义与民粹主义挂钩。日本《日经亚洲评论》近日刊文称，莫迪为赢得2024年大选，可能会在确保财政审慎与吸引选民之间“走钢丝”。但也有分析认为，莫迪政府没有必要过度讨好公众。印度评级与研究公司首席经济学家辛哈说，“只有当在政治上处于弱势地位时，才会动用那些赢得选民支持的工具”。

2021年12月，印度班加罗尔基督大学学者赛斯拉曼博士在伦敦政治经济学院博客网站撰文说，在印度，尽管民粹主义口号和（经济平民主义）政策可能有助于政党赢得选举，但这显然不会提高弱势群体的地位。他认为，政府会承诺维护多数人的利益，但到头来往往还是与资助政党的公司、机构合作，牺牲了选举他们上台的普通民众的利益。

谈到印度农村脱贫效果不佳，有分析认为首要症结在于政府“输血多于造血”，相关救济性脱贫措施只是辅助的补救措施，副作用大。《环球时报》记者在哈里亚纳邦、中央邦等农村采访时注意到，按照政府政策，农民每年购买种子、化肥等政府会给予15%-20%折扣，算作农业补贴。每户每月交纳少量电费，但用电量不限。还有很多邦，农业用电用水全部免费。但印度电力设施建设落后，每当遇到停电时，一些村落还要用柴油发电。

4月28日，美国布朗大学高级学者苏布拉曼尼安与咨询行业高管费尔曼在捷克世界报业辛迪加网站刊发了一篇题为《印度的福利“镇痛软膏”》的文章。他们认为，过去3年，印度通胀率一直保持在6%左右，这些数字通常会引发政治领导人的焦虑——食品价格通胀曾导致前几届印度政府下台。但相关的救济政策并没有根治通胀的问题。印度的粮食补贴系统未能确保本国的粮食安全。从2020年全球饥饿指数来看，印度在上榜的107个国家中排名第94位，斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国、缅甸和巴基斯坦等几个邻国的表现都好于印度。文章还称：“莫迪政府正在使用所谓‘新福利主义’的独特再分配方法，如强调为修建厕所等必要生活设施提供资金，而非提供小学教育和基本医疗服务等公共产品。毕竟，教育和医疗改革通常需要数年时间才能取得可以衡量的效果，且往往只会产生似乎微不足道的政治回报。因此，印度决策者在这些方面的改革动力就不那么明显。相反，政府专注于打造社会安全网，专注于为煤气、厕所、电力、住房和水提供现金补贴。在这种背景下，‘新福利主义’的作用开始显现，有助于提高莫迪的人气，但它也容易成为‘群众的新鸦片’或‘镇痛软膏’。”

分析人士认为，印度福利救济制度整体上发挥着重要的安全网作用，但也存在执行走样、资金投入不足等问题。《印度一夜间增长》一书的作者古鲁夏兰将这种补贴现象描述为“早产的福利主义”。而当一些福利成为政党选举和种姓宗教团体谋取利益的工具时，相关制度就越来越固化，带来沉重的财政负担，甚至出现部分“养懒人”的现象，成为制约社会发展或加剧社会矛盾的一个因素。