养老金压力，何在？何解？

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养老是个全球性难题。人口老龄化和经济下行压力，加重了养老金的支付压力，养老金问题不断引发关注。

制度现状

19世纪80年代，德国首相俾斯麦主导建立了世界上最早的社会养老保险制度，目的是为老年人口建立一个社会共济的收入保障机制，确保劳动者退休后可以从养老保险中持续获得相当于工作期间一定“替代率”的收入，从而避免普通人因劳动能力退化而陷入经济困顿。

1994年，世界银行按照资金来源、设立目的等维度，将养老保险体系划分为三类。虽然全球各国的养老金设置不尽相同，但基本可纳入世界银行的分类标准。所以，“三支柱”成为被广泛使用的经典分类模式——

法律强制实施的公共养老金计划；

企业、个人共同缴费的职业养老金计划；

个人自愿参加的养老储蓄计划。

“三支柱”对应到中国现行的制度来看：

第一支柱是政府主导的基本养老保险，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大类别。城镇职工基本养老保险覆盖城镇单位职工，实行统账结合制，用人单位缴纳比例16%，用于社会统筹、实行“现收现付制”，个人缴纳8%，进入个人账户、实行“积累制”。

第二支柱为职业养老金，包括适用于企业单位的企业年金和适用于事业单位的职业年金。企业年金要求由企业与职工一方集体协商、自主确立，实行完全积累制。从行业看，建立企业年金制度的企业大多集中在能源、电力、铁路、交通等行业，且大约3/4为国有企业，民企占比很小。

第三支柱为个人主导的个人储蓄型养老保险或个人税收递延型商业养老保险。

从具体数据来看：

第一支柱养老金在中国的覆盖率很高，超过90%。2022年，全国参加基本养老保险人数105307万人。城镇职工基本养老保险人数50355万人，其中，参保职工36711万人，在职职工参保率达72.9%，城乡居民基本养老保险人数54952万人，参保率为92.19%。

第二支柱的实际进展比较缓慢。2022年，中国建立企业年金的企业数量为12.80万户，全国范围内参加企业年金的职工数量为3010万人，参保率仅6.15%。

第三支柱养老金无论是政策制定还是试点运行均处于起步状态，大幅度落后于发达国家。2023年6月，全国36个先行城市（地区）的61家试点金融机构个人养老金账户开户数为4030万人，但缴费人数和缴费额度很少，税收递延的激励效果较为微弱。

国际对比

建设多层次养老保障体系是大势所趋，但各支柱如何协调统筹发展，需充分考虑国情。德日模式以第一支柱为主，英美模式以第二支柱为主，智利模式以第三支柱为主。

以美国为例，其它国家不详细展开。美国的养老保障体系也可以划分为三支柱：

第一支柱是社会养老保险，资金来源主要是联邦政府征收的“社会保险税”，社保基金由联邦政府统一管理，并对其投资有着严格的限制，除极少数现金和普通国债外，其余全部投资于专为联邦社保基金发行的特种国债，不允许进行任何风险投资。当受益人退休后，由美国社会保障署（Social Security Administration，SSA）以年金的形式发放养老金。受益人能领到的养老金份额由受益人的退休前工资、退休年龄和通胀指数共同决定。由于社保资金来源于税收，所以具有一定的强制性，覆盖范围也很广，2017年已经覆盖了超过96%的就业人口，基金规模约2.7万亿美元。第一支柱的养老金替代率与其他国家相当，接近40%。 与第一支柱相比，美国的第二、第三支柱在整个养老体系中占据更重要的地位。第二支柱的基金规模已经达到16万亿美元，第三支柱的规模也已经达到9.7万亿，三个支柱的比例为1：6：3。三支柱的总替代率接近80%，远高出其他国家。

第二支柱是雇主养老金计划。按照雇主性质，又分为公共部门和私人部门。公共部门主要是政府雇员，私人部门以企业为主导。公共部门的雇主养老金计划又分为联邦政府、州（和地方）政府两个系统。公共部门和私人部门都有缴费确定型（Defined Contribution, DC）和收益确定型（Defined Benefit, DB）两种。

缴费确定型（DC）的特征是参保人的缴费相对确定，比如按照月收入的一定比例缴纳，所以被称为“缴费确定型”。参保人缴存保费和支取养老金都通过“个人账户”。个人账户的资金不会支付给他人，而是在监管下进行投资以获取收益。员工退休后能够领取的退休金数额取决于缴费总额和投资收益情况，所以，DC的收入存在不确定性，依赖于退休时点上资本市场的情况及往期基金的投资收益。考虑不同群体的风险承受能力不同，养老基金通常会提供多种投资方案供个人选取。

政府DC计划主要有457计划和403（b）计划，企业DC计划包含著名的401（k）计划以及ESOP计划等。

收益确定型（DB）的特征是，所有参保人的缴存和支取在同一个“统筹账户”进行。参保人退休后领取的养老金金额由基于工龄、职位、工种等要素设计的一套相对固定的结算规则决定，所以被称为“收益确定”。而保费缴纳额，由每年需要发放的养老金总额确定。所以，DB的当期收支通常是基本平衡的，所以也叫“现收现付制”。统筹账户内的资金运营运作相对保守，通常用以购买债券等低风险资产。

虽然DB型养老金的收益确定，也几乎没有投资风险，但容易因人口结构变化而出现代际间缴费差异较大而出现不公平。如果代际间人口结构差异过大，比如老龄化程度较高，则“统筹账户”的收支平衡难以保证，还需要财政资金补贴。

第三支柱是享有税收优惠的个人退休账户（IRA）体系。比较主流的类别有传统IRA、罗斯IRA和雇主发起型IRA。据2019年美国投资公司协会（ICI）的统计数据显示，美国大概1/3的家庭选择参与传统IRA、1/5的家庭选择参与罗斯IRA、6%的家庭选择雇主发起型IRA。

实际上，美国第三支柱的账户规模也是近十年才“异军突起”，飞速扩张到9.7万亿。一个比较重要的原因是，美国第二支柱的资金可以结转为第三支柱，这极大地调动了企业和个人的积极性。

对比美国，中国最大的问题是二、三支柱的发展滞后，养老金规模差距大，可持续性存在隐忧，多层次资本市场建设不完善。

压力何在？

2022年全年，城镇职工基本养老保险基金收入为63324亿元，支出59035亿元，当年结余4289亿元，年末累计结余56890亿元。但是，上述当期收支包括了财政补贴资金，如果剔除财政补贴，城镇职工基本养老保险自2014年即出现当期收支缺口，而且缺口规模在不断扩大，预计到2050年为-16.73万亿。

在假设政策不变的情况下，预计累计结余资金也将在2035年前后耗尽，基金累计赤字逐渐扩大，至2050年规模达到1908890亿，2050年当期财政补贴占GDP的4.47%，2020～2050年的累计财政补贴责任占2050年GDP的比重高达43.58%。

那么，中国养老金体系的压力来自何处呢？

第一，人口负增长影响老年抚养比和经济增速。

2022年，中国出生人口959万，死亡人口1041万，人口的自然增长率为-0.60%，这是中国自1962年以来首次出现人口负增长。在现行退休政策不变条件下，领取城镇企业职工基本养老保险养老金的人口将从2019年的1.02亿人，提高到2050年的2.78亿人，对应的抚养比将从2019年的2.65人养1人，下降到2050年的1.03人养1人。人口问题滞后于人口现象，人口负增长，不仅将影响老年抚养比，由于中国制造业的结构特征，人口负增长也将显著影响全要素生产率和经济增速。

当抚养比接近1时，养老金缴费率要基本等于养老金替代率。目前的养老金替代率约为48.2%，缴费率约为24%。企业和个人基本不可能承担48.2%的缴费率。

第二，“婴儿潮”对老龄化进程带来渐次冲击。

1949年以后，中国先后经历了1950～1958年、1962～1975年和1981～1997年三次“婴儿潮”，年均出生人口分别约2077万人、2583万人和2206万人。这三次“婴儿潮”时期的出生人口会在2010～2018年、2022～2035年和2041～2057年相继步入老年期，独特的出生队列给当前人口结构与老龄化进程带来较大冲击。

第三，城镇职工养老保险个人账户的空账问题。

中国在1997年进行了城镇企业职工养老保险制度改革，选择了社会统筹和个人账户相结合（统账结合）的制度模式。缴费由企业和员工共同承担，一部分划入统筹账户用于当期退休人员的养老金发放，对应的是现收现付制；一部分划入个人账户，账户余额不同，退休后领取的养老金额度也不同，对应的是基金积累制。但问题是，1998年中国同时进行了国有企业改革。平均年龄只有40多岁的几千万国企职工提前下岗，这部分人群的个人账户“视同缴费”，但余额实际为0，这就形成了所谓的“空账”问题。

空账产生两方面的影响，一方面是，国企提前退休的几千万人的养老金，实际上是1998年以后参保人个人账户的缴费；另一方面，由于空账和“寅吃卯粮”，导致个人账户一直没有累积资金产生投资收益，进而影响整个的养老保险基金的规模。

2001年，中央曾经在13个省份试点做实个人账户，个人账户的资金规模有所上升，但空账的问题本质上并没有解决，实际上也无法解决。

第四，替代率较低且城乡待遇差异巨大。

世界银行认为，如果要维持生活水平不下降，养老金替代率（养老金收入与月工资之比）需不低于70%，国际劳工组织认为55%是养老金替代率的国际警戒线。但2021年中国第一支柱的平均替代率约为48.2%——由于二、三支柱发展较慢，三支柱的总和替代率与第一支柱替代率近似。

除保障水平较低外，中国的养老金一、二支柱之间，以及第一支柱内部，还存在巨大的待遇支付差异。遑论与公共部门的待遇差异，仅第一支柱内部，城镇职工基本养老保险人均养老金待遇为3577元/月，而城乡居民基本养老保险人均待遇为191元/月，仅为城镇职工基本养老保险的5%。

第五，养老金的第二、三支柱发展薄弱。

2022年年末，第二支柱职业年金和企业年金投资运营规模分别为2.11万亿和2.87万亿。全国仅有12.80万户企业建立企业年金，参加职工3010万人，大部分为国企职工。职业年金自2015年“双轨制”并轨后诞生，虽然发展时间短，但大约有4000万人参保，覆盖率远超企业年金。

相较于企业职工养老保险4.44亿的参保人，职业年金和企业年金的参保人数合计只占前者的16%。第三支柱个人养老金则刚刚起步，截至2023年6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户的人数为4030万人，但缴费人数和缴费额度很少，基金规模可能只有百亿元左右。此外，由于近两年资本市场不景气，个人养老金的收益率也较低，居民开户和参与的积极性也不高。

总体来说，中国养老金体系的第二、三支柱发展薄弱，未能形成对养老金第一支柱的有效支撑，本身具有的对于老年人生活水平补充保障功能也较为有限。

第六，减税降费阶段性加剧养老基金收支压力。

为应对新冠疫情冲击，中央决定在连续5年阶段性降费的基础上，2020年再次大幅实施“减免缓”养老保险缴费政策，2020年，城镇职工基本养老保险基金当期出现收不抵支，收入4.44万亿元，支出5.13万亿元，全年赤字6900亿元。

按财政补贴后的大口径计算，这是自1997年全国统一城镇职工养老保险制度以来首次出现当期收不抵支。2022年，为应对经济下行压力，2022年，在阶段性缓缴社会保险费政策到期后，继续允许企业在2023年底前采取分期或逐月等方式补缴缓缴的社会保险费。这阶段性加剧了养老基金当期的收支压力。

尽管未来的养老金压力很大，但无论如何，考虑财政资金补贴后，基于现实评估，当前的养老金结余仍可维持一定时间。所以，重点是如何应对未来的养老金收支压力。

压力何解？

养老金收支本质上是一个财务问题。所以，缓解养老金压力的核心举措有两个，一是开源节流，二是优化储蓄结构。严格来讲，后者是前者的子集。

具体来说：

第一，渐进式延迟退休。

延迟退休年龄是唯一兼具“开源”和“节流”的措施，也符合中国的实际。因为中国现行退休年龄政策制定时，人均预期寿命仅为53.7岁，目前已经接近80岁，预期寿命的大幅度延长使得原退休年龄规定特别是女性退休年龄规定远远落后于中国发展实际。

此外，延迟退休通过延长缴费年限，促进了养老金收入的增加，既延缓了养老金支付压力，又促进了养老金替代率上升。所以，应当果断实施延迟退休年龄改革。

居民不要认为延迟退休、延长缴费年限是不公平的。首先，延迟退休是渐进式的。每年延迟三到四个月，每三年或四年延迟一岁。其次，延迟退休会坚持统一规定同自愿选择相结合，小幅逐步调整。最后，养老金的设置遵循多缴多得的原则，只要能保障养老基金投资收益，延长缴费年限并不是一件吃亏的事情。

第二，坐实养老金三支柱。

当前中国主要依靠第一支柱，第二支柱的发展较为滞后，第三支柱才刚刚起步。应该在明确中国可替代模式第三支柱的功能定位的基础上，增强第二、第三支柱养老金转换路径，或通过制度重构和职工福利重塑把城乡居民保险中个人账户和住房公积金并入第三支柱养老保险。

我们对养老保障体系的精算研究也不够。

无论是社保部门还是财政部门，中国目前还没有国家层面的养老保障精算，大多数所谓的养老金缺口，都是高等院校、科研院所、社保基金运营机构研究性质的“测算”“估算”，而发达国家每年都会对社保进行精算，之后把结果向全社会公布，和百姓讲清楚社保情况和责任划分。

对整个“三支柱”养老保障体系，不仅没有国家层面的精算，连研究性质的估算都基本没有。我们有必要在整个“三支柱”养老保障体系框架中首先对个人养老金适度缴费率和替代率进行严谨测算和模拟，进行前瞻性和系统性研究。

第三，完善多层次资本市场。

对于应该承担更大养老责任的第三支柱，目前对人群的吸引力还有待提升。尤其是税收优惠相对鸡肋：对于较低收入人群，个人养老金的税收优惠力度实际上很低，而在未来的领取环节还需要缴纳3%的个税；对于较高收入人群，即使每年按上限12000元计算，缴费环节的个税优惠也仅有5400元。因此，个人参与意愿并不强。

更为关键的是，当前个人养老金可购买的产品还相对比较单一，收益率比较低，同质化也比较严重，与其他金融产品相比没有差异化优势，无法满足业界和市场的各类需求。根本问题还是在于多层次资本市场尚未健全。

第四，进一步优化全国统筹。

当前全国统筹尚未实现统收统支，而是根据当期全国基金总赤字规模，由当期收支有结余的省份上解资金，中央再统筹拨付给当期收支存在缺口的省份，当前当期收支缺口规模还不太大，基金结余省份即使上解部分资金，地方仍有一定结余，可以继续保障一定时期的按时足额发放。即使是全国层面，基金收支总体还是盈余。

未来，应该将第一、二、三支柱放在统一的政策框架考虑，进一步精算各省在当前制度下养老金还能维持多长时间，将盈余和赤字省份统筹考虑，优化资金分配。

第五，动态调整养老金参数。

对于养老金的运营来说，缴费率、替代率和退休年龄等参数至关重要。在人口结构和经济情况发生变化时，养老金需要及时调整参数以维持平衡收支和良好运转。自动调整机制可以根据物价上涨率、工资增长率、经济增长率、预期寿命、长寿风险、制度财务收支状况、偿付能力和退休人口数等条件的变化，及时对参数予以修正。明确的规则可以给参保人充足的预期与信心，也有利于养老金适应未来的变化。

第六，稳步推进国有资本划转。

2017年起，国务院就已经开始计划划转国有资本补充社保基金。划转国有资本，并不是直接将划转的国有资本用于养老金发放，而是为了获得股权分红，扩大养老金资本来源，应对收支缺口。按当时的方案设计，国有资本划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

2021年1月，财政部公布，中央层面划转国有资本充实全国社保工作全面完成，划转比例统一为国有股权的10%，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。

一方面，目前划转的1.68万亿，对应的分红只有200亿元左右，占2022年城镇职工养老金支出59035亿元的0.3%，杯水车薪。而按照2017年计划的国有股权10%的比例，国资股权划转规模总计应该在6.7～8.7万亿元之间。所以，待划转规模仍接近5万亿，应该加快划转进度。

另一方面，按照国有资产管理办法，国资企业税后利润的上缴比例分为5类（0%、10%、15%、20%、25%），目前平均的上缴比例约为15%。但现在200亿元的分红仅占1.68万亿元股权的1.2%，仅相当于普通股分工收益。所以，应该尽快优化国有股权合理分红机制，比如，将划转股权变为分红收益率为4%～8%的优先股。

第七，继续进行财政补贴。

当社保基金出现收支缺口时，第一选择便是财政补贴，这也是财政支出责任。但需要注意的是，由于过去追求高经济增速，中国的财政支出明显偏向于生产性支出。所以，提高财政补贴养老金比例和保持经济增速存在反向关系。粗略的说，养老金属于消费端，财政刺激属于生产端，这就需要我们仔细权衡资金使用效率，优化财政的支出结构，实现稳经济和保民生并举。

第八，优化居民储蓄结构。

2022年，中国的居民存款已经超过120万亿，扣除居民部门贷款余额74.5万亿（52%是住房贷款）后，还有约45万亿净储蓄。再加上27.65万亿银行理财，居民部门能够动用的净金融资产不低于70万亿，但大部分沉淀在银行部门。这导致多方面的问题，比如，大量储蓄经由银行转化为贷款而没有为经济发展提供长期股权资本，既限制居民收益又制约科技创新。

所以，未来养老金改革的重点应该优化储蓄结构，将一部分沉淀在银行和房地产中的居民储蓄动员到养老金账户中，并通过高效的投资体制转化为支持经济发展和科技创新的长期资本。当然，这又需要加快建设和完善多层次资本市场。

重点人群

改革开放以后，大量农村剩余劳动力进入城市，但由于户籍制度改革滞后，进城务工的农民并不能直接转为城市户口，形成了中国特色的“农民工”群体。

农民工进城务工，本应该加入城镇职工基本养老保险，但实际上，由于农民工的流动性高、在劳动力就业市场上处于弱势地位从而很难签订正式的劳动合同等原因，绝大部分进城务工的农民，实际上仍然是在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险，选择的也是每年200元的最低档缴费标准。由于是自愿参保，所以相当一部分农民工甚至没有参保。

在待遇端，分为政府补贴和个人账户积累额两个部分。

政府补贴中的中央财政补贴主要面向全国统一标准的基础养老金，凡符合退休标准者，目前每人每月可以得到98元养老金；政府补贴中的地方财政补贴则因各地区财政能力不同差异很大，北京、上海补贴较高。另外，个人账户积累额，按除以139来按月发放（注：60岁退休时养老金个人账户的计发月数）。

按照前文的测算，目前城乡居民基本养老保险人均待遇为191元/月，仅为城镇职工基本养老保险的5%。据统计，城市老人有近七成主要依靠养老金，而乡村老人主要靠养老金的仅有一成。

实际上，机关事业单位养老、企业职工养老，再到农民工养老，如此明显的阶层分野，早已引发强烈质疑。

如今，第一代进城务工的农民工（1960年代末出生，1980年代中期进入城市打工的农民群体）已经接近退休年龄。2022年全国农民工总量为29562万人。其中，50岁以上农民工所占比重为29.2%。

要充分认识到农民工养老问题的重要性、严峻性和紧迫性，能否解决农民工养老难题，关乎历史正义，关乎十年后农村社会幸福和谐与否。

除了第一代农民工的养老问题，还应该注意新一代灵活就业者未来的养老问题。

中国当前就业人口为7.5亿，灵活就业人员约2亿人，占总就业人口的比重约26%。调查数据显示，30.95%的受访者月收入低于3000元；44.63%的受访者的月收入在3001～5000元；高于5000元的高收入群体占比为24.42%。

根据《中国灵活用工发展报告（2022）》的调研数据，灵活就业者未缴纳任何险种的比例达到35.4%，而正式员工仅为4.5%。由于收入较低，如果以灵活就业身份参加城镇职工基本养老保险，又面临缴费过高（缴费比例为个人工资的20％）的困境。

总结

养老金事关退休人员的养老保障，所以持续引发各界关注，时常有人担心养老金缺口。

养老金缺口有三个口径：当期、累计、财政补贴前后。如果剔除财政补贴，中国的养老金早在2014年即出现了当期收支的赤字。但如果考虑财政补贴后的养老金，在当前制度不变的情况下，预计养老金账户累计盈余将在2035年前后耗尽。

所以，短期内，居民不需要过于担心养老金发放问题。

但是，随着三轮婴儿潮时期出生人口的渐次集中退休，人口年龄结构的变化会冲击养老金运营。如果不未雨绸缪，提前进行制度改革，养老金终将会被耗尽。

由于养老金对维持社会稳定的系统重要性，以及从国家资产负债的角度，国有资本完全可以涵盖养老金差额，所以，我个人认为，未来也不太可能出现养老金发放问题。所以，养老金改革的重点应该是如何尽可能地提高养老金替代率、如何保障弱势群体的生活质量、如何最大程度上促进社会公平和代际公平。

作者：青年经济学者。研究领域为行为与实验经济学，关注宏观经济、政治经济、国际关系。

「 图片 | 视觉中国 」

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