中央重要部署！房地产业向新发展模式平稳过渡

来源 | 人民论坛网-人民论坛杂志转载请注明来源

，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议指出，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

近年来，党中央多次提出房地产业新发展模式。房地产市场正出现积极变化，但也存在隐忧。当前，房地产业主要存在哪些问题？如何向新发展模式平稳过渡？推荐《人民论坛》最新文章。

为什么提出房地产业新发展模式？

关于房地产业的发展，2021年12月，中央经济工作会议首次提出“探索新的发展模式”；2022年12月，中央经济工作会议指出：“消除多年来‘高负债、高杠杆、高周转’发展模式弊端，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。”近年来，党中央之所以多次提出房地产业新发展模式，主要与以下四方面有关。

首先，与2021年以来房地产市场大幅下滑、企业违约增加、烂尾项目出现有关。根据国家统计局公布的数据，从2021年下半年开始，房地产市场持续了20多个月的大幅度下行。2022年，全年商品房销售面积和销售额同比增速分别为-24.3%和-26.7%，土地购置面积和房屋新开工面积同比增速分别为-53.4%和-39.4%；同时，根据Wind数据统计，从2021年到2022年，我国房企境内债务违约日债券余额规模和展期债券数量分别从 210亿元、15只增长到1884亿元、114只；2022年还出现了一些停工烂尾项目。为了扎实做好保交楼工作，促进房地产市场平稳运行，2023年3月3日，时任中国人民银行副行长潘功胜在回答记者提问时指出：“我们推出了3500亿保交楼专项借款，设立了2000亿保交楼贷款支持计划、1000亿租赁住房贷款支持计划。”可见，本次房地产市场下行幅度比较大、历时较长，也暴露出来了一些问题，亟需思考过去房地产业发展模式是否可以持续。

其次，与调控周期失灵有关。过去房地产市场也曾经历过如2008年、2014年等年份商品房销售面积和销售额的负增长。但是那时只要放松调控政策，市场马上反弹。本次市场下行，政府在2021年10月开始改变金融政策，2022年各地方政府出台了300多项放松调控的政策，购房按揭贷款利率已降到历史低点，但至今市场仍在底部徘徊，政策放松的效果远不及之前，需要研究房地产业出现了哪些新的趋势性和结构性变化。

再次，与贯彻新发展理念有关。党中央近年提出的有关高质量发展、满足人民对美好生活的向往、贯彻新发展理念等要求均需要在发展房地产业的过程中落实。2016年12月，中央经济工作会首次提出了坚持“房住不炒”的定位之后，政府坚持完善住房保障和住房市场“两个体系”，通过稳地价、稳房价、稳预期等措施，促使住房回归民生属性。防范行业风险，推动房地产业与实体经济均衡发展，都需要体现在房地产业新发展模式之中。

最后，与我国所处的新发展阶段有关。我国房地产市场过去高速增长，依托于四大红利：一是停止福利分房带来的释放市场需求的政策红利，二是人口和城镇化的红利，三是流动性充裕的货币红利，四是经济高速度增长的红利。经过20多年的发展，目前城镇住房补欠账任务基本完成，2020年我国城镇人均住房建筑面积已达38.6平方米；劳动年龄人口占比自2012年起已开始下降，城镇新增常住人口从2018年之前的年均超过2000万人下降到2022年的646万人；我国经济发展进入新常态，房地产业发展需要适应新时期特点的发展模式。

房地产业新发展模式需坚持问题导向

研究房地产业新发展模式需要以旧发展模式为锚点，分析清楚旧发展模式存在的问题，提出改进旧发展模式问题的方案，如此提出的房地产业新发展模式才有意义。当前房地产业存在的问题主要有以下方面。

◆第一，单一的土地供给模式尚待优化。

目前城市政府仍是我国房地产用地供应的绝对主体。单一的土地供给来源，不断推高土地价格，进一步加大了房价上涨和市场波动的风险。供地价格方面，“价高者得”的“招拍挂”出让方式给地价上升创造条件。在“价高者得”的“招拍挂”出让方式下，住宅用地价格持续走高，房价的过快上涨与此密不可分。据Wind数据库数据测算，2020年22个重点城市中，北京、杭州、成都、宁波和厦门的楼面地价与商品住宅销售价格之比分别为76%、52%、59%、56%和53%。2010年—2021年间，百城住宅类用地楼面地价增加了2.3倍，而同期住宅销售均价仅增加0.7倍（如图1所示），地价涨幅超过房价。

供地规模方面，人地房挂钩失衡，部分热点城市用地供应偏少，推高了地价和房价，同时也有一些城市供应量过大造成库存过多。有学者统计，2003年后我国建设用地供给越来越多地分配到了中西部地区，到2014年，中西部地区的土地供给占全国比重已经接近60%，建设用地供给占比增加了30个百分点；依据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，到2020年新增建设用地中的65%被配置到中西部地区。而同期，东部地区比中西部地区人口大约多增加了近5000万，可见供地指标错配加剧了东部地区房地产市场供不应求的矛盾，在人口净流入的大城市尤为明显。

◆第二，“四重四轻”的住房供给模式不平衡。

一是重售轻租。近年来，我国不少城市房价高涨，涨幅明显超过收入和租金涨幅，形成了房价持续上涨的预期，导致有的城镇居民恐慌入市、提前消费、高杠杆购房，压抑了租赁住房市场的正常需求。此外，子女教育、居住证办理等方面的租购不同权又使部分租户不得不选择提前购房。究其原因，住房政策长期重买卖轻租赁，忽视对住房租赁市场的培育和管理，无法适应近年租购并举的住房制度改革方向。

二是重新轻旧。我国住房政策对老旧住宅维修养护的重视和支持力度不够，限制了住房居住品质的提升。住宅专项维修资金是我国现有保障住房维修的重要资金，主要用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新改造，但随着老龄住宅增多，住宅专项维修资金实际收缴额与需求额之间存在较大缺口，使用和管理也存在诸多问题。这不仅直接影响商品住房在全生命周期中的安全使用，还涉及城市居民家庭住房财产的保值增值，直接影响了城市居民住房满意度的提升。

三是重市场轻保障。从住房保障体系来看，多渠道保障机制尚不完善。一方面，住房保障覆盖面较窄，相当多的城市未将“新市民”纳入住房保障体系，货币化补贴的住房援助政策还有待完善。另一方面，在政策设计上，以租赁式保障为主，子女教育问题未有效解决，城市“夹心层”群体的购房需求难以满足。同时，住房保障配置不合理，根据第六次、第七次全国人口普查数据，过去10年镇新建保障性住房套数占新增家庭户数的比重为10%，大于城市8%的水平，而镇恰恰是最适合货币化补贴的地方。

四是重预售轻现房。预售制度存在多重弊端，导致了部分风险隐患。我国实行商品房预售制度，在房屋未建交付前，购房者已将全部购房款直接支付给开发企业。国家统计局公布的数据显示，自2009年以来，我国住宅销售面积中期房销售面积占比一直超过75%，其中，2019年、2020年、2021年则分别达到87.9%、89.8%、89.6%。在当前的预售制下，购房者几乎承担了烂尾、低质的全部风险，而预售资金却成为开发企业的一项重要无息杠杆，大大降低了开发房地产的准入门槛，直至2022年政府出台“保交楼”措施，问题才得以控制。

◆第三，高房价支撑的开发模式难以持续。

过去房地产开发企业采取“高负债、高杠杆、高周转”的房地产开发模式。“高负债”表现在国内上市房企资产负债率普遍在80%以上，不少房企超过100%，远高于制造行业负债水平。Wind数据库显示，2021年我国上市房企的资产负债率达到79.4%，仅次于金融业（90.9%）。从资产负债率增速的角度看，房地产业排在第一，2010年到2021年房地产业资产负债率上升了12.7个百分点，高出第二位能源业一倍以上（图2所示）。

“高杠杆”表现在房地产开发除了有财务杠杆（即负债）外，还有经营杠杆、合作杠杆，并且是房地产开发企业独有的。经营杠杆主要包括两个方面：一是上下游企业垫资，如2022年，在房地产开发投资资金来源中，各类应付款占31.2%，远高于国内贷款11.7%的比重；二是利用预售定金、首付款及按揭贷款获取新项目，2022年预售定金及按揭贷款占开发投资资金来源的比重为49%。合作杠杆主要是指通过企业合作开发，争取并表，以小投入迅速扩大规模。图3显示了房地产开发企业合作杠杆的趋势，规模较大的房企，合作杠杆相对更大。

“高周转”表现在房地产企业盈利主要靠快销商品房实现。如2021年，在房地产开发企业主营业务收入中，商品房销售收入占比达到94.9%。在加杠杆支持下，2016年—2018年我国前30强房企的三年销售复合增长率，仅仅中位数的增速就达到40%。由于资金和土地资源均向规模房企集中，多年来房企尝到了加杠杆、冲规模的甜头，规模至上成为行业共识。但房地产企业加杠杆、高负债运营是一把“双刃剑”，“三高”模式需要有持续上涨的“高房价”给予支持。在“房住不炒”定位下以及在行业高速增长的红利消减下，房价上涨空间受到控制，高回报不再，高周转失灵，高杠杆的风险更加凸显，“三高”的房地产开发经营模式难以为继。

◆第四，以债权为主的房企融资模式面临高风险。

与发达经济体相比，我国房企间接融资比重大，负债融资率较高。如2021年我国房地产业上市房企的资产负债率达到79.4%，相比而言，中国香港四大龙头房企2018年平均资产负债率仅32%，其中新世界发展、长实集团、恒基地产、新鸿基地产的资产负债率分别为47%、28%、28%、23%。其他国家房地产企业负债率也远低于我国，如美国为57%，英国为38%。我国房企在开发环节，依托信托基金、开发贷等方式进行融资，并随着项目不确定性的减小，不断用低成本的融资置换高成本的融资，如拿到预售证后即可用成本较低的开发贷置换成本较高的信托资金，房企还通过上下游占款、要求建筑企业垫资等方式增加表外负债；在销售环节，预售制成为房企加杠杆的工具，但是在预售制下，购房者对需要自己承担的风险的认识可能并不充分。当房价不再上涨、销售周转速度下降、融资压力加大时，房企债务风险就会不断积累和显现，并外溢到上下游企业及购房者身上。

◆第五，运营类的商办地产经营模式不够成熟。

我国商办等持有经营类地产缺乏长期资金支持，以散售为主，管理水平还有待提升，近年库存持续攀升，空置率走高。2020年我国商办地产新开工达到6.0亿平方米，较2010年增长75%，高于同期新开工住房面积27%的涨幅。受经济周期、产业结构变化等因素影响，传统工商业对商办物业的需求有所下降。长期供大于求导致商业地产待售面积持续增加、空置率不断攀升。戴德梁行数据显示，2021年6月，北京、上海、深圳甲级办公楼的空置率分别为17.5%、14.6%和22.3%。我国大量存量商业地产运营效率不高，成熟的运作模式尚未形成。相比而言，在发达经济体，市值最高的房地产公司往往不是开发公司，而是租赁型房地产投资信托基金（REITs）、综合型的服务公司、资产管理公司等，这值得国内房企转型升级参考。

房地产业新发展模式的方向

“房住不炒”是房地产业新发展模式的根本性要求，高质量发展是房地产业新发展模式的主要目标，稳健多元化是房地产业新发展模式的具体体现。推动建立房地产业新发展模式，做好新的制度设计，促进房地产业供给侧结构性改革，实现与需求相匹配的高质量供给是关键所在。

●首先，从“唯一”变“之一”，推动房地产用地多元化供给模式改革。

房地产用地供给多元化将有助于降低土地成本，倒逼地方政府减少乃至摆脱对土地财政的依赖。从经济学角度看，地价、房价的持续上涨，根源在于不充分的供给与旺盛的需求之间的不匹配。当前以“招拍挂”为特征的房地产用地供给模式对房地产市场格局的形成影响较大，既是推高房价、形成错配、侵蚀企业利润等问题的源头，又是我国城镇化基础设施建设的有力支持。未来改革的核心是趋利避害，将“招拍挂”供地方式从“唯一”变“之一”，推动土地供给形成多元化渠道。

一是构建城乡统一的用地市场。总结农村集体建设用地建设保障性租赁住房的经验，择时有规划地推动农村集体建设用地和宅基地入市，扩大房地产开发用地供给渠道，构建充分有效的土地一级市场新的竞争格局，倒逼地方政府减少对土地财政的依赖，积极扶持产业发展以获取税收，分流压力过大的部分大城市住房市场需求。

二是通过市场化机制盘活存量建设用地。激活土地二级市场，探索在存量更新区域内实行土地用途弹性变更制度，如允许将明显不符合市场需求、闲置空置的商业办公类土地或房屋用途适时调整为居住；允许工业区内土地有一定比例的用途变更弹性，促进产业升级和“职住平衡”等。实施城市更新行动，组织编制城市更新片区专项规划，多途径将存量土地资源投入到产出更高领域。

三是建立“以人定供”的市场化土地交易机制。按照城市住房供给量与人口增长相协调原则，调整城镇建设用地年度指标分配依据，根据常住人口变化动态调整住宅用地指标；利用全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，实现用地指标从省内平衡跨向全国平衡，形成产业集聚优势，提高土地利用效率和经济总产出。

四是创新出台土地使用权到期后的接续政策。城市功能需要不断完善，但要防止大拆大建，需要保留城市记忆，延续城市风貌，制定并出台住宅、商服、工业三类用地使用期限届满后的接续政策。考虑到城市产业结构调整的需要，对商服和工业用地，建议可实行“新租约+土地年租制”，化解亟待更新的既有建筑由于土地使用年限短导致社会资本无法投入的问题，加快城市产业升级和功能提升，平滑衔接新旧建筑使用年限、用途和容积率的改变。

●其次，以“可支付性”为核心推动住房多元供给模式改革。

当前我国住房总量绝对短缺时期已过，房价过高是当前的主要问题。在此发展阶段下，住房管理的重点需要从需求侧转向供给侧，充分考虑住房需求的地区性结构性差异，以及住房供给存在的“四重四轻”问题，推动住房多元供给，实现“租购并举可支付”。

一是规范推进住房租赁发展。落实好国务院办公厅印发的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，多渠道增加租赁住房供给。保障租售同权，切实解决承租人同等享有教育、医疗等公共服务。没有租购同权的实现，租赁居住仍只能是过渡性、暂时性需求，不可能成为常态。

二是加大产权式住房保障。产权式住房保障是提高住房可支付性的又一有效途径。房价上涨与全要素生产率的提升有关，因此，大城市房价上涨压力将会持续存在，住房保障是长期任务。租赁式保障与产权式保障都是重要的保障方式，共有产权住房可以在租赁住房和市场商品住房之间架起链接的桥梁，形成完善的梯级可支付的住房供给体系，满足不同收入群体在人生不同阶段差异化的住房需求。共有产权住房在英国、美国和我国北京、上海等地均有成功的实践。未来，我国在大城市加大共有产权住房供给可以达到一举多得的效果。如可降低购房人支出，解决大城市住房支付性不足的问题；可减轻政府建设保障性租赁住房的财政压力；政府可以在未来卖出剩余产权时收回让渡的利益，住房保障资源得以循环使用；可以让年轻人实现从租房到拥有产权住房的梦想，是扩大中等收入群体的重要工具；可以成为一种人才激励方式，通过共有产权比例的奖励更有利于留住人才；在住房市场波动时，政府可通过扩大或缩小自身产权比例的方式，引导需求，稳定住房投资。

三是支持住房升级改善。长期看，人们对美好生活的向往，包括住房条件的不断改善，“先租后买、先小后大、先旧后新”是必然的住房消费模式。可以通过降低改善性购房准入门槛、加大优化税收政策力度、支持养老住宅供给等措施实现改善性住房需求的有效释放，让改善性住房需求成为稳定房地产市场大盘的关键。

四是改革现行商品房预售制为定购制。为保障消费者权益，尊重商品房销售的一般规律，我国可以借鉴国际经验，改变预售资金作为房企无息杠杆的开发机制，通过预售收取定金或增加现售商品住宅比重等措施降低购房者的风险，提升行业发展稳健性和住宅产品质量。

五是创新存量住房更新模式。探索住宅专项维修资金补充机制。除新房购买时交纳房屋专项维修资金外，还需要在二手房交易时收取一定比例的费用，或从房地产交易征收的增值税中划出一定比例资金，循环补充到该小区的房屋专项维修资金中；探索老旧小区自主更新模式，有了住宅小区的房屋专项维修资金，就可以创新老旧小区自主更新模式，建立更新改造事前征询机制，尊重小区居民主体地位，在政府扶持下，主要依靠小区自身的力量实现老旧小区的更新与品质提升；提升物业智慧管理服务水平，鼓励物业服务企业开展养老、托幼、家政等延伸服务，探索“物业服务﹢生活服务”模式，完善住宅区周边设施配套，不断提高生活便利性。

●再次，“股债多元”推动房地产行业融资模式改革。

未来，我国房地产行业融资模式的改革方向需要从过去以债权融资为主向“股债多元”转变。具体政策需要有堵有疏，在坚持降负债方向不变的同时，拓宽房企权益融资渠道，扩大直接融资比重。

一是推动大宗物业公募REITs运作。将房企“持有运营类”的物业，如公寓、商业、办公楼、酒店等纳入公募REITs运作，利用公募REITs将大宗物业的整体经营与流动性相结合，有效盘活存量资产，强化资本市场对不动产产权流动的支持力度。二是畅通资本市场融资渠道。落实打开房企A股融资通道，加强资本市场服务实体经济的能力，用市场的力量化解风险。三是大力发展私募股权基金。支持“持有型”不动产私募股权基金收购房企资产，并打通退出通道，加强与大宗物业公募REITs的衔接配合，有效降低房企杠杆。四是严格房企融资监管。严控房企违规自融，创新房企非债务融资监管方式，规范房企投资、采购、施工合同签订，明确“明股实债”“供应链融资”“商票融资”约束条款，避免“隐形杠杆”。2022年12月，相关部门出台的房地产融资“三只箭”政策，既是化解房地产市场风险的重要政策工具，也是支持房地产业向新发展模式转型的重要政策。

●最后，以盈利多元化推动房企经营模式改革。

当前及未来一段时期，我国的房地产行业将从“成长期”到“成熟期”过渡，房地产企业经营模式变革主要体现在盈利来源的多元化，相应地，要求房企的开发模式从“高负债、高杠杆、高周转”向轻重并举的开发、运营、服务一体化转型；房企的融资模式从高负债到多元股权转型；房企的目标模式从追求规模扩张和高速度向品牌与品质提升转型。

外部环境变迁与政策牵引改变了行业的发展逻辑，房企需要从粗放式扩张向精细化运营转变，从依赖外部红利转向通过精细化管理提升竞争优势来获取红利，改变房地产企业盈利收入结构。一是挖掘内部管理红利。未来，房企的投资更加收敛与聚焦、销售更加精准与高效、设计更加人性化与降成本、工程更加可控与优良、物业管理更加智慧与多元。二是重视战略引领。房地产行业从高速增长向高质量发展转变时，房企需要从“合理增速、利润导向、风险控制”出发制定企业发展新战略。三是强化组织和标准化保障。房企需要建立起与战略动态调整和发展模式转变相匹配的新的能力。围绕建设高效组织，组织职能的变化需要从控制转向支持、从监督转向激励、从命令转向赋能。在机制层面，建立保障组织朝着既定目标高效运转的薪酬、绩效、激励的配套体系。运营效率从“规范化、制度化、标准化”转变为“弹性化、敏捷化、精益化”。四是实施数字化赋能房企发展。智能化的应用可以帮助房企优化组织管理和业务流程管理、提升客户服务品质、实现产业升级和价值链重构。五是构建新型绩效文化。绩效管理的关注点需要从企业的规模转向质量，包括投资和融资的质量、产品及服务的质量、经营的质量。

未来房地产企业如何发展？

优化开发业务：产业链协同提供高品质住宅。未来5年新房销售市场规模仍将处于10亿-12亿平方米的高位，但总量陆续下台阶不可避免。在竞争加剧下，房企以企业经营的利润、周转、杠杆为基点，在内部运营的各环节上进行系统性优化，从全产业链协调提供绿色、智慧、高品质的住房产品，巩固好自身优势业务。

增加轻资产业务：代建、运营、服务。一是代建，包括政府代建、资本代建、商业代建，中指研究院统计数据显示，2010年—2020年中国房地产代建市场年新签合约项目数量及建筑面积年复合增速均超过24%，预计2025年国内代建潜在市场面积有望增至9.1亿平方米，代建业务前景广阔。二是商业运营管理技术输出，针对商业地产品牌企业提供从前期定位规划、招商到开业及后期运营管理的全流程支持，以及管理团队、技术团队的输出，使商业地产品牌企业转变角色成为一家独立的商业公司，以“轻资产”的模式快速扩张。三是社区O2O服务，即房企从开发商变成社区服务商。四是住宅适老化改造，适应老龄化趋势，将适老产品植入成熟的城市社区，从规划、开发、运营、改造、服务各个环节，提供适应老年人的产品和生活配套。

开拓城市建设存量业务：城市更新。城市更新是通过对城市存量建筑资源的维护、改造、拆建、扩充等方式，推进土地资源的重新优化配置、提高存量资源的利用效率、促进城市功能的全面或局部升级、实现居住条件的改善和生活品质的提高、增强城市活力与市场竞争力、推动产业结构转换和升级的城市发展过程。我国已经步入城镇化的中后期，城市建设由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，城市发展进入更新的阶段，国家也推出了实施城市更新行动战略。房地产企业可以存量空间功能提升为导向，积极参与城市更新业务，提供高效利用的产业空间、宜居的居住空间以及和谐的公共空间，将城市更新作为房企转型方向。

探索成长性业务：资产管理。与房企开发业务的线性增长曲线不同，房地产资产管理业务基于市场的存量核心资产，集合市场金融资源实现增值，是房地产行业在成熟期的主要业务，在我国当前属于成长性业务。发现低效资产价值、把握最佳获取资产的时机、匹配最优金融组合、提升资产功能和价值、选择适合的退出渠道，这是通过资产管理为资产赋能，并提高经营性现金流的盈利方式。它区别于建房卖房的逻辑，既是房地产行业成熟期的主流业务，也是保持城市活力的重要举措。

抓住政策机遇：参与保障性租赁住房供给。房地产业是一个城市重要的基础性产业，是为城市发展提供必需生产资料和必要生活资料的产业。房地产业的基础性和重要性决定其必然受到政策的管制。房地产企业的投资也需要紧扣政策要求，抓住政策机遇。如为解决新市民、青年人等群体的住房困难问题，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，为筹集保障性租赁住房给出了一系列非居改住、税收优惠、金融支持等政策，40个重点城市计划在“十四五”期间新增保障性租赁住房650万套（间），这为房地产开发企业经营转型提供了重要的政策和市场契机。

选自 |《人民论坛》杂志7月（上）原标题 | 推动房地产业向新发展模式平稳过渡

作者 | 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员，城市更新研究中心主任 秦虹

新媒体编辑 | 赵光菊

原文责编 | 谢帅

欢迎关注人民论坛网视频号

咨询热线：010-65369882 韩老师