欧盟将开征充满争议的碳关税

[ 欧盟的目标是到2030年将其温室气体排放量在1990年的基准水平上减少55%，并在2050年实现碳中和。 ]4月18日欧洲议会通过了一项旨在应对气候变化，减低碳排放的议案，它是欧盟提出的在2050年之前达到碳中和的“绿色协议”的核心部分。该议案的措施就是人们俗称的碳关税，其正式名称为“碳边界调整机制”（CBAM）。欧盟此举对全球影响巨大，既创新了国际贸易规则，又借助贸易政策工具推动全球气候政策的调整。了解欧盟碳关税对认知和实现中国“碳中和”的重要性有直接意义。欧盟开征碳关税的目的欧盟是全球倡导环境保护的急先锋。根据名为“Fit for 55”的气候法规定，欧盟的目标是到2030年将其温室气体排放量在1990年的基准水平上减少55%，并在2050年实现碳中和。为了实现这一雄心勃勃的承诺，欧盟的“Fit for 55”气候政策一揽子计划提议对欧洲排放交易系统（EU ETS）进行重大改革，这将大幅增加欧洲企业为其温室气体排放支付的成本。欧盟排放交易系统是一个“总量管制和交易”计划，对某个地区的特定污染物排放权进行限制，企业可以在该地区内进行排放权交易。它覆盖了欧盟约45%的温室气体排放。根据“总量控制与交易”原则，所有参与设施可排放的温室气体总量都设定了最高限额。然后，欧盟的排放配额被拍卖或免费分配，随后可以进行交易。欧盟排放交易系统会提高能源投入的价格，相对于没有碳价格的司法管辖区的生产，碳价格可能会对欧盟的生产造成不利影响。这种劣势可能会通过将生产和排放转移到其他司法管辖区来破坏碳定价政策的环境有效性，这一过程被称为“泄漏”。为了防止泄漏，政策制定者设计了一些机制，在为温室气体排放付出代价的国内生产商和可能不为此付出代价的进口商之间创造公平的竞争环境。这个机制的名称是CBAM。CBAM就是加征进口关税的机制，这一机制的缘由是欧盟为了实现减排目标，导致了欧盟境内企业生产的产品价格上升，欧盟之外的进口产品因价格中没有含碳价格而占据了竞争优势，欧盟为了公平竞争，要对进口产品加征关税，以抵消进口产品不含碳价格的优势。碳关税将在2026年或2027年正式实施，但有一个过渡期，在此期间，进口商将被要求提交有关其货物碳含量的详细信息，以及在原产国为进口产品中的排放支付的任何碳价格。碳关税主要针对钢铁、铝、水泥、化肥、电力，以及氢气等产品的进口征收碳税。2021年9月，世界贸易组织（WTO）副总干事让-马里·波冈在欧洲经济和社会委员会关于碳边界调整措施的公开听证会上强调，多边贸易规则不会阻碍采取雄心勃勃的环境政策，前提是它们不歧视WTO成员，也不是变相的保护主义。他还强调，解决碳“泄漏”问题的第一个最佳解决方案是就碳定价达成全球协议。让-马里·波冈的态度表明了WTO对欧盟碳关税的原则立场，但不等于他的言论已经回答了碳关税是否符合WTO规则的问题。欧盟征收碳关税是否符合WTO规则，WTO成员方之间依然在展开争论。对发展中国家的消极影响第一，对中国的消极影响。今年3月15日，中国在WTO贸易与环境委员会（CTE）会议上提出了“就贸易方面和某些环境措施的影响进行专门的多边讨论”的建议。中方宣读了提交的部分内容，并指出希望成员方在实施具有“广泛影响”的环境措施时提交一份书面报告，然后讨论以下要素：措施的法律依据、实施与环境目标之间的联系、对贸易影响、与WTO规则的一致性以及措施对发展中成员的影响。中方建议利用CTE作为此类讨论的平台。欧盟征收碳关税对中国的消极影响主要体现在两个方面：首先是对碳价的影响。2017年中国公布了全国碳排放交易体系。2021年7月，上海环境(9.890, 0.11, 1.12%)能源交易中心运营的平台开始交易。交易最初仅涵盖电力行业，该行业占该年度碳排放量的40%。2020年，中国碳排放交易体系平均碳价维持在3.28美元至12.62美元之间，显著低于欧盟碳排放交易体系的价格。CBAM实施后，即使中国对欧出口在国内支付了碳成本，但由于碳价不对等，欧盟进口商仍需购买CBAM证书。从而欧盟主导全球碳价格并影响其他国家的碳价格，中国将面临排污权交易市场自主定价的挑战。其次是对中国商品出口的潜在影响。根据Comtrade数据，2020年 CBAM涵盖的产品仅占中国对欧盟出口的1.19%。因此，短期内对中国对欧盟出口影响不大。但从长远来看，由于欧盟在低碳领域不断发力，设计新规则以提升自身产业竞争力，可能会削弱主要制造大国在技术和生产成本方面的优势。一旦制定新的碳税并针对中国的优势产业征收，结合反补贴和供应链等其他贸易法案，可能会形成限制中国产业的一揽子政策。总之，CBAM势必改变国际贸易的流向和结构，导致全球贸易格局发生重大变化。从这个角度看，中国2030年“碳峰值”和2060年“碳中和”目标不仅具有生态环境保护意义，而且对经济贸易也具有战略意义。在双碳目标下，随着中国工业持续优化生产流程，降低能耗和排放，中国有潜力在面临欧盟CBAM挑战的情况下存在提高相对成本优势和市场竞争力的能力。第二，对印度的消极影响。印度反对欧盟碳关税的声音非常强烈。印度不但扬言要与欧盟在WTO对簿公堂，而且扬言要对欧盟实施报复性关税。碳关税可能伤害了印度的经济利益。欧盟是印度第三大贸易伙伴，2021年货物贸易额达880亿欧元，占印度贸易总额的10.8%。如果CBAM仅涵盖电力、水泥、化肥、铝和钢这五种高碳产品，那么从出口总量来看，对印度的影响将是有限的。然而，如果考虑印度对欧盟的全部出口，那么超过50%的印度对欧出口都属于CBAM范围，这将削弱印度对欧洲的出口能力。受影响最大的是印度钢铁行业，其次是铝行业。在碳强度方面，印度产品的碳强度明显高于欧盟和许多其他国家，因为煤炭在整体能源消费中占据主导地位。据印度煤炭部统计，燃煤发电比例接近75%，远高于欧盟的15%和全球平均水平的36%。钢铁和铝的直接和间接排放是印度的主要关注点。虽然目前CBAM的范围可能仅限于少数几个行业，但在未来，它可能会扩大到其他行业，如精炼石油产品、有机化工、医药、纺织品，这可能会对印度出口产生负面影响。第三，对发展中国家的总体影响。欧盟碳关税对发展中国家的消极影响在于减少了出口导向型发展的机会。芬兰银行估计，进口每吨二氧化碳28美元的CBAM相当于2%的平均进口关税。根据该研究，从印度进口的产品将面临4%的关税。发展中国家的出口商可能面临进入欧盟市场的重大障碍，使发展中国家原本享受到的关税优惠条件丧失相对优势。如果欧盟把CBAM扩展到更多的行业，发展中国家更容易受到CBAM的影响。对全球气候政策的积极意义不得不承认欧盟碳关税对促进全球减排有积极的作用，例如，土耳其受到CBAM的影响，宣布了自己的排放交易体系。美国也在酝酿自己的碳关税，2022年6月7日，三位美国参议员提出了一项基于窄幅边界调整的碳税立法，也就是美国版CBAM，该法案名为《清洁竞争法》。与欧盟CBAM类似，《清洁竞争法》对进口商品征收二氧化碳排放费用，并将收入提供给发展中国家。但由于美国没有统一的碳价，《清洁竞争法》的独特之处在于：公司将只为超过行业平均水平的排放量支付碳费，征收的对象为不仅是进口商，还包括美国国内生产商。面对欧美国家的碳关税措施，中国一方面要据理力争，维护自己的利益；另一方面更应该努力减少碳排放。